(网经社讯)今年初夏，去浙北一个县城调研。饭桌上，一位当了二十多年镇长的老兄跟我感慨：“郑教授，你说现在动不动讲‘公共服务’，我当副镇长那会儿，哪有什么公共服务？就是管好自己那一亩三分地，别出乱子就行。”

他说的“那会儿”，是九十年代中期。那时候的乡镇政府，主要精力在招商引资、收税征粮、计划生育。服务？那是“为人民服务”的口号，不是一项具体的政府职能。

这话让我想起1994年去余杭调研的场景。一位丝绸厂的厂长问我：“郑教授，你研究服务业，可我们厂里除了食堂烧饭的阿姨，哪有什么服务？”我解释说运输、仓储、设计、销售都是服务，他摇摇头：“那都是我们厂里自己干的，算什么服务？”

从“没有公共服务”到“公共服务成为政府的核心职能”，这条路，我们走了三十多年。

计划经济时代：没有“公共服务”，只有“单位”改革开放前，中国没有“公共服务”这个概念。不是说政府不做服务性的事情——教育、医疗、社保这些事也在做——但那时不叫“公共服务”，叫“社会事业”，而且是“单位”包办的。

计划经济时代，中国建立起了一个平均主义、国家包办的公共服务体系，在资源匮乏的情况下实现了公共服务的普遍可及。城市里，工人属于单位，单位管一切：住房、医疗、子女教育、养老，甚至婚丧嫁娶。农村里，人民公社承担了类似的职能。政府管辖范围之广，几乎到了无所不包的地步。

但那是“服务”吗？严格来说不是。那是“分配”——国家把资源通过单位分给个人，个人没有选择权，也没有话语权。服务提供者与被服务者之间，不是平等的关系，而是上下级的关系。伞是撑开了，但撑伞的人说了算，打伞的人只能等着。

改革开放：从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”1978年改革开放后，情况开始变化。数次政府机构改革将全能型政府逐步改造为经济建设型政府，走改革开放之路、促经济增长与发展，成为各级政府的第一要务。政府逐渐从私人产品提供领域中退出，但在公共产品提供领域，还没有很好地实现真正意义上的有效供给。

整个八十年代到九十年代，政府的主要角色是“经济建设者”——修路、建厂、招商引资。公共服务？那是“剩下的事”。用学术语言说，这个阶段的政府管理模式经历了从“全能管制型”向“经济发展型”的转变。

变化发生在世纪之交。历经二十多年的改革开放以后，我国已经在政府管理理念、社会与经济制度改造以及经济总体水平上都有了比较大的进步，政府管理实现由经济建设为重心向公共服务为重心转移的时机趋于成熟。

2004年，我国正式提出“服务型政府”的行政改革目标。这是一个标志性事件——“公共服务”从一个模糊的概念，变成了政府的法定职能。此后，服务型政府逐渐形成“以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府”的理论内涵。

从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”，这个转变的本质是什么？是政府角色的重新定位——从“管人”到“服务人”，从“我说了算”到“你说了算”。

“以人为本”：公共服务概念的真正内核公共服务概念在中国的落地，有一个关键词绕不开——“以人为本”。

公共服务最初导源于西方的“生存照顾”理念，主要体现为针对弱势群体的社会保障制度。但中国的公共服务概念，从一开始就不仅仅是“照顾弱势”，而是“服务所有人”。

党的十八大明确提出，要建设人民满意的服务型政府。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个判断至关重要——公共服务的对象不是“需要被照顾的人”，而是“每一个有美好生活需要的人”。

从“为人民服务”的口号，到“公共服务”的职能，再到“以人为本”的理念——这是一个概念不断清晰、不断深化、不断落地的过程。

改革开放以来，我国公共服务主要经历了政府公共服务职能定位的缘起、供给侧为主的基本公共服务均等化探索、公共服务均等化和可及性政策工具多元发展以及增强基本公共服务均衡性和可及性的治理创新等四个发展阶段。每一个阶段，都是“公共服务”这个概念在中国语境中不断丰富、不断生长的过程。

从“户籍”到“常住地”：公共服务的新坐标如果说“服务型政府”的提出是公共服务概念的第一次飞跃，那么2026年5月22日国务院印发的《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，则是第二次飞跃。

这份文件明确提出，由常住地提供基本公共服务，逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制。推动将随迁子女纳入常住地学前教育、高中阶段教育公共服务范围。

这意味着什么？意味着公共服务真正“跟着人走”了。

上海交大陆铭教授对此有一个精准的判断：从户籍制度改革的角度来看，中央层面已经非常明确——最终，户籍将变成一个常住地的登记制度，公共服务要完全按照常住人口来配置。在一些人口持续流入的特大城市、超大城市中，外来人口占常住人口比重甚至高达40%。这类人群已在城市长期工作并缴纳社保，但由于户籍制度等原因，难以享受平等的公共服务。

“公共服务”这个概念，从“单位”到“政府”，从“政府”到“人”，从“户籍”到“常住地”——三十多年的演变，本质上是一个概念不断向“人”回归的过程。

那天调研结束，那位老镇长送我到门口，忽然说了一句：“郑教授，你说得对。以前我们觉得管好不出事就行，现在才知道，老百姓要的是服务，不是管理。”

这句话，比任何学术定义都更能说清楚“公共服务”是什么。

专家介绍：郑吉昌，著名服务经济学家、中国服务创新研究院院长、教授、博导。国家服务贸易专家委员会主任委员，享受国务院特殊津贴专家。长三角服务业联盟主席，浙江省数智技术与服务联合会会长、网经社电子商务研究中心特约研究员。